12. Las políticas demográficas

Se puede hablar de política demográfica cada vez que se establezcan unas medidas legislativas o reglamentarias con vistas a alcanzar los objetivos inherentes a las doctrinas de población. Sin embargo, parece abusivo incluir aquí las políticas sanitarias que se practican a escala universal incluso si éstas se conciben y se llevan a cabo de manera muy desigual. La principal distinción es la de políticas demográficas abiertas, confesadas y asumidas, y de las “cripto-políticas”; entre éstas, se pueden distinguir las que son ocultadas de manera voluntaria cuando el objetivo real no corresponde al objetivo ostentado y las que son el resultado de medidas mal concebidas, con consecuencias mal previstas y efectos perversos.
Entre el final de la Primera Guerra Mundial y el inicio de la Segunda, dominaron el eugenismo, el racismo y el poblacionismo; después, a partir de 1940, el neomaltusianismo y las intervenciones contradictorias de los estados en el ámbito de la familia, mientras las políticas migratorias de los estados europeos conocieron en los años setenta una auténtica inversión de tendencias.

12.4.1. EL EUGENISMO

Ya hemos visto los orígenes del eugenismo y el poder de seducción que éste ejercía desde el comienzo del siglo XX tanto entre políticos como entre eruditos. El éxito desembocó entre ambas guerras mundiales en unas medidas concretas, sobre todo en los países nórdicos y en Alemania.
En Escandinavia, donde los socialdemócratas que habían llegado al poder estaban emprendiendo la construcción de un estado providencia, la política eugenésica estaba destinada tanto a mejorar la calidad de la población como a reducir los costes sociales (A. Drouard, 1998). El primer Estado que se había comprometido a ello fue Dinamarca, donde el pastor Johan Keller y su hijo Christian crearon al final del siglo XIX una estable red de instituciones para enfermos mentales. Confrontado al problema de los perversos sexuales y con vistas a responder a una petición firmada por más de 100.000 mujeres que exigían sus castración (1920), Christian Keller propuso la creación de una comisión para examinar la cuestión: obtuvo satisfacción con la llegada al poder de los socialdemócratas en 1924. Tras un período de dudas y de discusiones, una primera ley autorizó la castración de los autores de crímenes sexuales (1929) aunque la operación podía condicionar una liberación ulterior; después, una segunda ley (1934), la esterilización de todos los deficientes mentales que dieran muestras de ser incapaces de mantenerse y de criar hijos (L. Koch, 1996). Resumiendo, 108 personas fueron esterilizadas de 1929 a 1934, 1.380 en los cinco años siguientes; unas 2.000 durante la guerra y luego 7.500 hasta 1960, fecha en que dicha práctica fue discretamente abandonada.
En Suecia, donde un Instituto de Biología había sido fundado en 1922, la cuestión fue debatida de 1927 a 1929 por una comisión parlamentaria que se atuvo al principio de esterilización voluntaria; pero, en 1934, se votó una ley que autorizaba la esterilización de las personas irresponsables, incapaces de ejercer sus derechos cívicos sin que siquiera el consentimiento fuese requerido si no podían criar hijos o si podían transmitirles sus taras. Hasta algunos liberales como Alva y Gunnar Myrdal aceptaban este principio para limitar los nacimientos de “tarados” o de indeseables” (M. Tyden y G. Broberg, 1911). En 1941, una nueva ley amplió la práctica a las personas responsables tras aviso de la Real Oficina Médica por tres motivos distintos: eugenésico, social, médico. De 1935 a 1957, 62.900 personas fueron esterilizadas por tales motivos, 2.500 de las cuales lo fueron antes de la guerra, 6.347 en los años de 1941 a 1945 y 54.000 posteriormente; la mayoría, al principio, por motivos eugenésicos (95% durante la guerra) y luego, después de 1949, por motivos médicos (77% de 1951 a 1957).
En Noruega, la cuestión de la esterilización fue planteada en el parlamento en 1922. Una ley de 1934 – votada con casi unanimidad – la admitió por motivos socioeconómicos pero también genéticos. El ámbito de la ley fue ampliado en 1942 por el gobierno pro nazi de V. Quisling “para la protección de la raza”. El número de esterilizaciones anuales pasó entonces de 100 a 200 en término medio y después de 1945 no paró de aumentar hasta el final relativamente reciente (1976) de tales prácticas. Resumiendo, 40.891 personas, el 75% de las cuales eran mujeres, fueron esterilizadas en Noruega de 1934 a 1976.
En Finlandia, una ley de 1935 autorizó la esterilización voluntaria de personas mentalmente sanas en caso de riesgo de nacimiento de hijos “de calidad inferior” y de individuos peligroso; pero también la esterilización obligatoria de los “idiotas”, de los “imbéciles” y de los “locos” en crímenes sexuales /medida que fue enérgicamente impugnada). Resumiendo, de 1951 a 1970, se practicaron 56.080 esterilizaciones pero sólo 90 castraciones de un total de 2.777 solicitudes presentadas (A. Drouard, 1998). En los otros estados europeos, exceptuando Alemania, la práctica de la esterilización no alcanzó jamás unas frecuencias semejantes.

12.4.2. LA POLÍTICA DE POBLACIÓN DEL III REICH

La política de población hitleriana fue única en su género. Sin duda se vincula en ciertos aspectos a las dos grandes corrientes de la época – el eugenismo y el pobacionismo – aunque, con el racismo añadido, les dio una coloración específica (M. Hubert, 1995). Tal como hemos visto anteriormente, el éxito del eugenismo y la subida del racismo y del antisemitismo en Alemania fueron muy anteriores a Hitler. En 1905, ya se había fundado en Berlín el Instituto para la Higiene de la Raza a partir del modelo de Londres y Estocolmo. Además, el poblacionismo se inscribía en una vieja tradición prusiana que se remontaba al siglo XVII. Con la llegada de Hitler al poder, dichas tendencias se fueron concretizando: el 14 de julio de 1933, una ley destinada en principio a prevenir la transmisión de las enfermedades hereditarias prescribió que se inventariase a los enfermos mentales, a los alcohólicos y a los autores de crímenes sexuales: de 200.000 a 300.000 fueron esterilizados tras aviso de jurisdicciones especiales. En 1935,, una ley adicional prohibió el matrimonio a los alineados, a los tuberculosos y, en general, los portadores de enfermedades incurables.
A partir de 1939, los nazis pusieron en marcha una política de eutanasia que pronto tomó las dimensiones de una exterminación: unos 5.000 recién nacidos y cerca de 100.000 adultos fueron eliminados de este modo durante la guerra. Por las mismas fechas, se creo el Instituto del Matrimonio Racial destinado a producir puros bebés arios en auténticos acaballaderos humanos (Lebensborn).
En un primer tiempo, la expulsión y luego la exterminación de los judíos eran también parte de un programa anunciado en Mein Kampf. Las primeras persecuciones, de carácter administrativo, provocaron una primer oleada de emigración entre los 500.000 judíos (99.000 de los cuales eran extranjeros) establecidos en Alemania. En septiembre de 1935, las leyes de Núremberg “para la protección de la sangre y del honor alemán” les privaron de su ciudadanía. En noviembre de 1938, con la “noche de los cristales rotos” se pasó a la violencia abierta: unos 20.000 judíos fueron internados, muchos otros emigraron antes de que fuese demasiado tarde. En 1939, tras la Anchluss, en el territorio del Reich ya no quedaban más que 330.892 judíos, unos 222.000 de los cuales vivían en el marco de las fronteras de 1933 y 185.000 en Austria, donde las leyes de Núremberg fueron inmediatamente aplicadas. Más de 170.000 acabaron sus días en los campos de exterminación al igual que millones de otros deportados, raptados por toda Europa y asesinados en nombre de la raza.
El tercer aspecto de la política hitleriana, siempre en un afán eugenésico, se tradujo por unas medidas de protección de las mujeres embarazadas – desde el cuarto mes de embarazo, recibían unas prestaciones por maternidad iguales a las tres cuartas partes de su último salario – y por una brutal represión del aborto: en Berlín, según F. Burgdörfer, el principal demógrafo alemán en el período entre las guerras mundiales, el número de abortos habría bajado de unos 6.100 en 1.920 a 3.619 en 1936.
No obstante, el esfuerzo principal recayó sobre la nupcialidad y la natalidad: el 1 de junio de 1933 ya se habían instituido unos préstamos al matrimonio con cancelación parcial de la deuda en cada nacimiento; el 16 de octubre siguiente, una reforma fiscal aumentó el impuesto de los solteros y de las parejas sin hijos si bien alivió de manera considerable el de las familias numerosas, las cuales recibían además otras ventajas (prioridad en la vivienda, reducción de las tarifas en los transportes). Por último, se fueron estableciendo unos subsidios familiares de manera progresiva: limitados al principio a las familias con un mínimo de cinco hijos y, en 1938, siempre y cuando fuese por falta probada de recursos, se extendieron a las que tenían por lo menos 3 hijos. La eficacia de esta política fue irrefutable: de agosto de 1933 a diciembre de 1936, se concedieron 694.357 préstamos al matrimonio y el número de las uniones pasó de 509.597 (en 1932) a 732.147 (en 1934) hasta estabilizarse luego entre 610.000 y 620.000. El índice de fecundidad subió de 1,63 a 2,36 (insuficiente en aquella época, por otra parte, para asegurar el reemplazo a largo plazo) y el número de nacimientos de 971.174 (1933) a 1.413.230 (en 1939). No obstante, hay que observar que la recuperación económica explica en parte este enderezamiento.

12.4.3. EL NEOPOBLACIONISMO AUTORITARIO

La política hitleriana no es el único ejemplo de poblacionismo autoritario que existió entre el final de la Primera Guerra Mundial y el inicio de la Segunda: fue precedida y luego acompañada por la del fascismo y seguida por la del estalinismo.
En 1922, Mussolini se consagró como líder de una nación cuya revolución industrial y demografía había modificado apenas la estructura y el movimiento. La primera necesidad, por lo visto, era la de ayudar a vivir a un pueblo numeroso y prolífico cuyos puntos débiles eran la mortalidad y la emigración. Por aquellas fechas, la población se hallaba todavía en plena expansión: en el censo del 1 de diciembre de 1921, Italia contaba con 37.974.000 habitantes – es decir, en territorio constante, un progreso de 1,7 millones con respecto a 1911 -, el número anual de nacimientos (1.112.000 en término medio de 1921 a 1930) superaba con creces el de las defunciones (656.000); a pesar de una fuerte emigración (un total de 1,3 millones para el mismo período), la población italiana sobrepasaba la de Francia. Sin embargo, el nuevo régimen no tardó en afirmarse poblacionista. Mussolini que, antes de la guerra, había sido más o menos maltusiano y que solía considerar la emigración como el mejor remedio contra el paro, cambio de actitud en 1927 por pura voluntad de poder y asignó a Italia el objetivo de 60 millones de habitantes hacia 1950. la política poblacionista de la Italia fascista se desplegó en dos tiempos: la primera etapa (1927-1936) se caracterizó por unas medidas parciales tales como reforma fiscal con impuesto sobre el celibato, desarrollo de la protección materna e infantil, represión del éxodo rural y del aborto; la segunda etapa, inspirada del ejemplo alemán, consistió en la institución de préstamos al matrimonio y de subsidios familiares así como en disposiciones fiscales suplementarias. Al mismo tiempo, el régimen se esforzaba por extender las tierras cultivables (“bonificaciones”), por mejorar los rendimientos agrícolas y encauzar la emigración hacia las colonias.
La primera política dio unos resultados tan sólo decepcionantes: el índice de fecundidad bajó a 2,87 en 1936 y la tasa de reproducción neta cayó por debajo de 1 en Piamonte, Liguria, Lombardía, Emilia y Toscaza. En cambio, la tasa de mortalidad disminuyó gracias a los progresos en el equipamiento sanitario, de la puericultura y de la higiene; de tal manera que el saldo neto del movimiento natural se mantuvo en un término medio de 410.000 anuales. Las medidas adoptadas en 1937 tuvieron muchos más efectos: provocaron un sobresalto de la nupcialidad y de la fecundidad (índice 3,07 en 1939). Como la tasa de mortalidad seguía orientada hacia la baja y como casi se había detenido lla emigración, la población italiana siguió progresando alcanzando 44,5 millones de habitantes en 1941. No obstante, no podríamos olvidarnos de los puntos flacos de esta política: en 1940, la mortalidad – especialmente la mortalidad infantil – seguía siendo considerable, el retraso y la inferioridad del Mezzogiorno persistían. Por último, el esfuerzo económico había logrado unos resultados sólo limitados: la industria no ofrecía ni suficientes productos de consumo para satisfacer una demanda creciente, ni suficientes empleos para la mano de obra agrícola excedentaria. El fascismo pedía a la economía italiana más de lo que ésta podía darle en el contexto de la crisis.
En lo que a la URSS se refiere, resulta incómodo hablar de neopoblacionismo autoritario debido a los bruscos cambios de orientación del régimen y sobre todo a las dramáticas consecuencias – deseadas o sufridas – de su política que provocaron la trágica desaparición de 20 millones de personas como mínimo. Al principio, la política demográfica del régimen traducía sobre todo sus posturas doctrinales (A. Kollontai, 1975): liberación total de la mujer, abolición del matrimonio, libertad del aborto, práctica del eugenismo. “Nuestro problema ahora es abolir a la familia y liberar a la mujer de la educación de los hijos, escribió Lunacharski, comisario para la Educación. Sin embargo, Lenin, que siempre se había mostrado hostil a la unión libre, no tardó en inquietarse por los estragos sociales provocados por esta legislación: el 90% de los hijos de divorciados eran abandonados por los padres. Por lo que, en 1926, se adoptó un nuevo Código de la familia. Por otra parte, Stalin necesitaba mano de obra para su furibunda política de industrialización. El 4 de mayo de 1935, no sin cinismo proclamó al hombre “el capital más preciado”. En consecuencia, rehabilitó a la familia, reorganizó las leyes sobre el divorcio, la autoridad parental y las pensiones alimenticias. Al año siguiente, se prohibió el aborto excepto por motivos terapéuticos, lo que se tradujo en una formidable oleada de nacimientos en 1937 (6.549.000), es decir, 960.000 más que en 1936). Aquel año, un nuevo Código de la familia introdujo al principio de los subsidios familiares. Como, por otra parte, se había prohibido cualquier tipo de emigración, el crecimiento de la población soviética se aceleró constantemente. En vísperas de la guerra, ésta alcanzaba los 168.524.000 habitantes, con un progreso de 27.765.000 con respecto a 1920 y ello a pesar de la guerra civil, de las matanzas, de las deportaciones y de las hambrunas.

12.4.4. DOS VÍAS ORIGINALES: FRANCIA Y ESPAÑA

Para Francia, afectada en época temprana por la desnatalidad hasta el punto de que, ya en 1935, el número de fallecimientos era más importante que el de los nacimientos, no podía ser cuestión de expansión ni de política “poblacionista”. Hacía tiempo que unos hombres reagrupados en la Alianza Nacional de Jacques Bertillon se preocupaban pero tan sólo habían logrado unas medidas de menor orden, principalmente fiscal, en beneficio de las familias. Los fundadores de la Tercera República enfrentados a la amenaza militar alemana se habían conformado, al principio, con incentivar las naturalizaciones y los afrancesamientos ampliando la aplicación del derecho del suelo. Tras la Primera Guerra Mundial se llegó sin mucho éxito a la represión: una ley prohibió la propaganda a favor de la anticoncepción y del aborto (23 de julio de 1920); otra penalizó el aborto con vistas a que la represión fuese más eficaz (23 de marzo de 1923). Un poco más adelante, Adolphe Landry, vicepresidente de la Alianza Nacional, ministro del Trabajo en 1931, extendió a todos los asalariados de la industria y del comercio el beneficio de unos escasos subsidios familiares que habían sido creados poco tiempo antes. El gran tiro fue tomado en 1938: Alfred Sauvy, miembro del gabinete de Paul Reynaud, ministro de Hacienda, hizo que éste promulgase un decreto-ley que unificaba el baremo de las prestaciones familiares, que lo aumentaba en la mitad, lo modulaba en función del orden de nacimiento del hijo (5% del salario medio para el primer hijo, 10% para el segundo, 15% a partir del tercero) y que instituyese un subsidio para la madre entregada a las labores de su hogar. Casi de inmediato fue creado junto a la presidencia del Consejo un alto Comité de la población donde A. Landry y F. Boverat se juntaron. Elaboró las grandes líneas de un Código de la familia que fue promulgado el 29 de julio de 1939 justo antes del inicio de la Segunda Guerra Mundial. Este código instituía una fuerte prima al primer nacimiento pero redujo el baremo de los subsidios familiares para las familias con menos de tres hijos.
Con el gobierno de Vichy, que preconizaba el regreso a los antiguos valores (“Trabajo, Familia, Patria”). La familia fue sacralizada, la maternidad asimilada a un deber cívico, el aborto duramente reprimido. El Alto Comité de la población fue suprimido pero las familias se beneficiaron de un sustancial aumento de los subsidios a partir del tercer hijo. La ley del 29 de marzo de 1941 creó un subsidio de salario único que sustituía al de la madre entregada a sus labores y representó a partir de entonces más de la mitad de las prestaciones proporcionadas. “Este subsidio estaba destinado de manera prioritaria a las jóvenes parejas, en las que incentivaba el desarrollo de su familia atribuyendo fuertes incitaciones a la llegada de los primeros hijos” (J. C. Chesnais). Con la liberación de los Aliados, el gobierno apoyado por toda la opinión decidió seguir con esta política fatalista e incluso fortalecerla. El beneficio de los subsidios familiares se extendió a toda la población, es establecieron unas primas por nacimiento y un seguro por enfermedad y maternidad; con la ley de presupuestos para 1946 surgió el principio del cociente familiar; en 1948, se creó el subsidio de la vivienda; por último, la tasa de los subsidios familiares fue revisada y aumentada en 1946 y luego en 1953. El efecto de tales medidas sobre la natalidad ha sido irrebatible. Sin duda el fortísimo aumento de nacimientos a partir de 1945 se inscribe en el contexto del llamado baby boom de la postguerra pero hay que observar que en Francia ha sido más precoz, más fuerte y más duradero que en la mayoría de los estados de Europa occidental.
Estimulada por el ejemplo italiano, la España franquista se comprometió en una vía análoga a partir de 1938: en plena guerra civil se instituyó un sistema de subsidios familiares. Sin embargo, hubo que esperar el año 1941 para que se instaurase una política familiar completa destinada de manera prioritaria al mundo rural y a las clases humildes; préstamos sin intereses a los jóvenes matrimonio, descuentos sobre los precios a las familias numerosas, deducciones fiscales, tratamiento preferente en los ámbitos de la educación, de la vivienda, del transporte y del empleo. En 1945, todo esto se completó con un sistema muy original, el plus familiar: “El principio consistía en distribuir entre los asalariados de cada empresa, en función de sus cargas familiares, los recursos constituidos por el importe de cierto porcentaje descontado de la masa salarial de la empresa. El porcentaje a aplicar dependía de la rama de producción”. Varió según los períodos de 5 a 20% hasta alcanzar al final el 25% en 1964. Los fondos así recogidos eran administrados en el marco de la empresa por un comité mixto y se volvían a distribuir entre los trabajadores en función de sus cargas familiares reales incluyendo a todas las personas presentes en el hogar. La cuantía en cuestión representaba cerca de la mitad de las prestaciones sociales y cerca del 3% del PIB español.
¿Cuál fue su impacto en la natalidad? El indicador coyuntural, que había caído de 3,18 a 2,12 durante la guerra civil, subió a 3,09 en 1940 y después se mantuvo en más de 2,8 hasta 1975, nivel éste ligeramente inferior a los índices franceses hasta 1956 y ligeramente superior posteriormente sin que jamás se volviese a recobrar los máximos de antaño. Queda manifiesto que la coyuntura económica, muy difícil después de la guerra y más favorable después, desempeñó un papel fundamental en el ritmo del tardío baby boom español.

12.4.5. LA POLÍTICA NEONATALISTA DE LOS PAÍSES DEL ESTE

Tras haber conocido un baby boom pequeñito al acabar la Segunda Guerra Mundial, los países de Europa del este, convertidos ahora en democracias populares satélites de la URSS, conocieron un retroceso de sus tasas de fecundidad en fechas tempranas: ya en 1951, en Bulgaria y en Checoslovaquia, en 1952 en Polonia, en 1955 en Hungría y en 1956 en Rumania; pero sólo en 1965 en la RDA (Alemania del este), país en el que la recuperación había sido más débil y más tardía y donde se produjo la huida masiva de los ciudadanos con destino al oeste, había disminuido la población de 18.408.000 (en 1947) a 17.040.000 (en 1965).
Esta caída de la natalidad se fue acelerando a partir del momento en que se autorizó el aborto más o menos sin restricciones, una vez que al URSS diese ejemplo y señal en 1955; al siguiente año, el ejemplo cundió en Bulgaria, Hungría, Polonia y Rumania, en 1957 en Checoslovaquia pero sólo en 1972 para la RDA. Dado que, durante dicho período, la mortalidad también había ido bajando de manera progresiva, la tasa de incremento natural se mantuvo positiva durante mucho tiempo; aunque disminuyó al comienzo de la siguiente década. Del período 1950-1954 a 1960-1960-64, cayó Polonia de 19,0 a 12,4‰; en Rumania, de 12,9 a 8,1‰; en Bulgaria, de 11,5 a 8,7‰; en Hungría, de 9,7 a 3,5‰. Como necesitaban mano de obra para su política de industrialización, los dirigentes empezaron a preocuparse y tomaron medidas para incentivar la natalidad: Rumania dio el ejemplo a partir de 1956 y fue seguida en 1960 por Hungría y en 1967 por Bulgaria; en 1972, lo hizo la RDA y en 1974 Polonia (INED, 1982).
El objetivo marcado no era poblacionista: se trataba de asegurar el reemplazo de las generaciones para permitir la renovación de la mano de obra, la financiación de las cargas de la vejez y el mantenimiento de un potencial de creación y de innovación. Al realizar este programa, en principio había que respetar la decisión de las parejas, luego no tocar el derecho al aborto sino incitarlas a constituir una pequeña familia (dos o tres hijos) a través de tres tipos de medidas:
- Concesiones de prestaciones familiares ligadas al tamaño de la familia (subsidios familiares, subsidios por maternidad, subsidios por la vivienda, deducciones fiscales, ventajas en la jubilación).
- Mejor dominio del tiempo para las madres de familia (bajas por maternidad, bajas parentales de educación, organización de los horarios laborales, etc.).
- Gestión del espacio familiar (cuotas de viviendas atribuidas a las familias numerosas, construcción de guarderías infantiles).
La amplitud de tales medidas variaba mucho de un estado a otro; en proporción con el salario mensual medio, los subsidios por maternidad iban del 36 al 225%; la duración de la baja parental de 6 a 36 meses y la indemnización percibida por la madre de 14% (Polonia) a 75% (RDA) de su último salario. En cuanto a los subsidios familiares, damos a continuación lo que representaban en porcentaje del salario mensual medio en función del número de hijos.
¿Cuál fue la eficacia de aquellas políticas? Según las curvas de los índices de fecundidad, como mucho habrían retrasado su caída. Para ilustrar esta afirmación, pondremos dos ejemplos extremos: la RDA y Rumania. En Alemania del Este, el índice de fecundidad se había desmoronado entre 1969 (2,23) y 1974 (1,54) en extraordinario paralelismo con el de Alemania del Oeste (donde había caído entre las mismas fechas de 2,22 a 1,51). La política fatalista de la RDA lo hizo subir a 1,90 en 1978 mientras el de la RFA seguía su caída y alcanzaba 1,38 aquel mismo año. Posteriormente, Alemania del Este conservó su adelanto aunque no recuperó el nivel de 1971; después, el derrumbe del régimen (1989) y las dificultades de la reunificación se tradujeron en un auténtico colapso: en 1993, el índice coyuntural de fecundidad en los nuevos Länder había caído a 0,81, nivel jamás visto en la historia demográfica.
En cuanto Rumania, en 1966, obtuvo con poco esfuerzo un resultado espectacular al prohibir el aborto de la noche a la mañana dejando atrapadas a cientos de de miles de mujeres: al cabo de un año, el número de nacimientos había pasado de 273.678 a 527.764, lo que, más adelante, supuso para el país enormes problemas escolares y sociales. El índice de fecundidad subió a 3,66; pero la subida no duró y se estabilizó en 2,5 más o menos hasta la crisis final del régimen; hoy en día, se encuentra en un nivel muy bajo (1,34). Como último análisis, las restricciones más o menos abiertas aplicadas al aborto explican en mayor medida que los efectos de las políticas fatalistas la mayoría de los sobresaltos observados en las curvas. En el contexto político, social y moral de la crisis del comunismo, las ventajas materiales no podían ser suficientes ya para motivar a las jóvenes parejas en busca de una auténtico proyecto parental.

12.4.6. LA OFENSIVA ANTINATALISTA

No se trata aquí de las posturas ideológicas resultantes de la “revolución cultural” de mayo de 1968 sino de la política sistemática de cierto número de organismo públicos, de gobiernos e incluso de la ONU para reducir por todos los medios el número de nacimientos en los países llamados “en vías de desarrollo” con dos objetivos confesados; permitir su “modernización” y preservar el medioambiente del planeta. De ahí la sonada fórmula del presidente Jonson en 1966: “menos de cinco dólares invertidos en el control de la población valen 100 dólares invertidos en el crecimiento económico”. Como la mayoría de las iniciativas provenían de Estados Unidos y como la ONU es la que, al final, asume la responsabilidad de esta política dado que los europeos se han conformado con un tímido apoyo, nos limitaremos en el marco de esta Historia de las poblaciones de Europa a un recordatorio de las grandes líneas y de las repercusiones en el viejo continente.
En el mes de junio de 1952, John D. Rockefeller funda el Population Council con el fin de desarrollar la investigación científica fundamental sobre la fisiología de la reproducción humana, la investigación aplicada en los métodos anticonceptivos (de ahí la píldora de Pincus en 1956 y el dispositivo intrauterino en 1960) y, por último, sobre las implicaciones sociales, éticas y morales de los métodos anticonceptivos. Siendo muy activo, el Population Council se asegura la colaboración de los sucesivos directores de la División de la Población de las Naciones Unidas (D. Kira, F. Notestein, B. Berelson) y logra que a través de dicho organismo se admita la idea de que la única forma de evitar las catástrofes anunciadas consiste en reducir por todos los medios la fecundidad en los países pobres. En 1965, la Comisión de la Población de la ONU propone una asistencia internacional a cualquier país solicitante acerca de los problemas de población incluyendo la planificación de los nacimientos. Al año siguiente, John D. Rockefeller obtiene personalmente las firmas de 30 jefes de Estado (entre los que figuran las de Suecia y Finlandia) en un manifiesto de la población que proclama que “las parejas deben tener la posibilidad de planificar a su familia y disponer de los medios y de los conocimientos a tal efecto”. El secretario general de la O.N.U, U. Thant, crea entonces el Fondo de las Naciones Unidas paras las actividades en materia de población (FNUAP) que recibe un enorme presupuesto (240 millones de dólares en 1994) para promover la restricción de los nacimientos en cualquier zona del mundo.
Sin embargo, en 1974, en el Tercer Congreso Mundial de la Población celebrado en Bucarest, la resistencia de varios países (Argelia, Argentina) lleva a John D. Rockefeller y, tras él, al Banco Mundial a flexibilizar sus posturas reconociendo que “el crecimiento demográfico rápido no es más que uno de los múltiples problemas a los que se enfrentan la mayoría de los países” y que “reducir el crecimiento demográfico no es una alternativa al desarrollo”. Durante la segunda conferencia mundial que tuvo lugar en México en 1984, se constata que el crecimiento demográfico ha frenado – en la mayoría de los países pero no en todos – y que las políticas antinatalistas tienen unos efectos sólo escasos sobre el desarrollo. Estados Unidos, hostil a las intervenciones estatales, suprime su contribución al FNUAP. A partir de entonces, los neomaltusianos hacen más hincapié en los derechos de la mujer y en la salud de la reproducción “para una vida mejor de las generaciones por llegar”. Apoyadas por organismo privados – en particular por la Internacional Parenthood Federation (IPPF) -, algunas universidades americanas y varios gobiernos logran el apoyo de otra agencia de la ONU, la Organización Mundial para la Salud (OMS), que se hace cargo en cualquier parte del mundo de los programas de anticoncepción y de esterilización; y todo ello en nombre de un “nuevo paradigma” que implica los aspectos económicos y políticos de la salud. Este tema de la “salud reproductiva” ocupa el lugar central durante la Tercera Conferencia Mundial sobre “Población y Desarrollo” (El Cairo, 1994) con sus diferentes aspectos: “Maternidad sin riesgo”, “planificación familiar”, “regulación de la fecundidad”. No obstante, resulta imposible obtener el acuerdo unánime de los gobiernos con vistas a generalizar la esterilización y el aborto en loa países en desarrollo.
¿Cuál fue el impacto de estas campañas? En apariencia, el resultado más espectacular ha sido el progreso de la esterilización, que concerniría ahora al 37% de las mujeres en edad de procrear en loa países llamados “en vías de desarrollo” (39% en Asia y en Oceanía, 36% en América latina, 9% en África); pero sale a relucir que el descenso de la fecundidad en dichos países se debe más a ciertos cambios culturales – que se suelen designar con el término impreciso de “modernización” – que a la difusión de procedimientos técnicos. En lo que a Europa se refiere, la ofensiva fatalista ha tenido probablemente efectos indirectos a causa de la ideología que implicaba y ello a pesar de la donosa pregunta que Alfred Sauvy gustaba de hacer: “¿Es que hay que ponerse a dieta so pretexto de que un obeso vive en la casa de al lado?”.

12.4.7. LA INCERTIDUMBRE DE LAS POLÍTICAS MIGRATORIAS

Las políticas migratorias de los diversos estados europeos han oscilado en función de lo que en cada momento considerasen prioritario: su cohesión nacional, sus intereses económicos y el respeto de los derechos humanos. Hasta la guerra de 1914, ninguno se había opuesto realmente a la emigración de sus ciudadanos-súbditos dado que más bien veían en ello una especie de válvula de seguridad susceptible de reducir las tensiones sociales. Tampoco trataban de atraer a los extranjeros. Tan sólo Francia, debilitada desde el punto de vista militar, favorecía de manera sistemática las llegadas y las naturalizaciones. La Primera Guerra Mundial creó entre los beligerantes unas necesidades de mano de obra enormes que les llevaron, cuando pudieron, a traerla desde los países neutros e incluso desde otros continentes. Posteriormente, las necesidades de la reconstrucción empujaron a Francia a persistir en esta vía. Al mismo tiempo, la Revolución Rusa y la reorganización de las fronteras provocaron en Europa occidental y central una primera oleada de refugiados: unos dos millones de rusos, 700.000 alemanes de Polonia, 400.000 magiares. Algunos tratados de paz implicaron incluso auténticos traslados de población: 53.000 búlgaros asentados en territorio griego fueron cambiados por 44.000 griegos. Por otro lado, la victoria turca de 1922; y el traslado de Lausana estipulaba el intercambio de 190.000 griegos que permanecían en Asia menor por los 338.000 musulmanes de los territorios helénicos.
Durante los años que siguieron, los países totalitarios empezaron a restringir la emigración de sus nacionales antes de prohibirla por completo. La Segunda Guerra Mundial conllevó al principio unos desplazamientos masivos de mano de obra por los territorios ocupados por Alemania; en 1945, los aliados se encontraron en el centro de Europa con unos 16 millones de “personas desplazadas”: prisioneros, deportados, trabajadores libres y forzados reclutados por la ocupación nazi, notables civiles, refugiados, etc. Al cabo de tres años, en Alemania Occidental quedaba aproximadamente 1 millón de personas que se negaban a volver a su patria de origen. Cerca de la mitad eran polacos, 20% eran bálticos, los otros judíos, ucranianos y yugoslavos. Algunos – particularmente los soviéticos – ya habían sido devueltos a la fuerza a su país aunque la mayoría se benefició de una ayuda internacional que les permitió establecerse en el país de su elección, generalmente fuera de Europa. Los tratados de paz implicaron a otros países en esta larga sucesión de migraciones forzadas: Hungría, Bulgaria y Rumania tuvieron que intercambiar a buena parte de sus respectivos nacionales y éste ha sido, desde entonces, según parece, la única solución al problema de las minorías. Después y para un período de 30 años, estos países se cerraron tanto a la emigración como a la inmigración a imagen de las otras “democracias populares”. Para impedir la huida de sus ciudadanos, el gobierno de Alemania del Este hizo construir en 1961 el muro de Berlín.
En Europa occidental, durante el período de crecimiento sostenido que J. Fourastié ha dado en llamar los “treinta gloriosos” años, los países más ricos incentivaron deliberadamente la inmigración procedente de las regiones mediterráneas más pobres y luego de sus antiguas colonias, con el fin de obtener una mano de obra industrial barata. Esta política estaba concebida con vistas a compensar las penurias coyunturales de mano de obra y no como una aportación demográfica duradera.
Las primeras inquietudes surgieron en 1963 en Suiza, que contaba entonces con un 13% de extranjeros. Se sumaron a éstas unas consideraciones sobre los inconvenientes para la modernización del aparato productivo del recurso masivo a una mano de obra poco cualificada. Al final, la crisis de 1973 llevó a todos los países de Europa occidental a tomar medidas restrictivas pero éstas tuvieron un efecto perverso: empujaron a los inmigrados a establecerse de manera perdurable en los estados que les habían acogido para escapar a los controles durante las entradas al país. Pronto, hacia el final de los años setenta, se proclamó el derecho a la agrupación familiar, lo que provocó un nuevo aumento drástico de los efectivos: por inmigración de los allegados y pro los nacimientos in situ.
La mayoría de las tentativas para incitarles al retorno a su país obtuvieron unos resultados tan sólo modestos y, desde un punto de vista político, su expulsión – incluso al de los clandestinos y de los delincuentes – acabó siendo casi inviable. Además, aprovechando la ampliación de la noción de derecho de asilo, un número creciente de extranjeros solicitó beneficiarse del estatuto de refugiados. En la Europa de los Quince, el número de solicitantes de asilo se ha cuadriplicado de 1985 (159.176) a 1992 (674.056). Se adoptaron unas nuevas restricciones destinadas a alejar a los “refugiados económicos” en la mayoría de los estados de Europa y se definió una política común en la Convención de Schengen (1990). Así y todo, el número de personas dependientes del Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los Refugiados (HCR) ha pasado en Europa de 800.000 (1990) a 6.500.000 (1995) a raíz de la desestabilización de Europa del este y de la antigua Yugoslavia.

12.4.8. LAS CRIPTO-POLÍTICAS DEMOGRÁFICAS

No es fácil definir el ámbito propio de las políticas demográficas en el seno de la política general (J. Verriére, 1978). No podemos atenernos al estrecho sentido de “políticas voluntaristas que tienen un objetivo demográfico explícito”; pero ¿hay que pasar a la amplia acepción basada no en el efecto buscado sino en el resultado logrado? Entonces, de las políticas demográficas dependerá cualquier medida que afecte al estado o al movimiento de la población en un aspecto u otro. Pero entonces podríamos llegar a englobar a toda la política económica y a cualquier acción social así como a la ordenación territorial y a las migraciones. Nos atendremos, por tanto, al término de “cripto-políticas”, a las medidas que tienen efectos indirectos – a veces deseados, a veces perversos, a veces ocultos – sobre la constitución de la familia y la reproducción de los hombres.
La cripto-política más evidente concierne la legislación del matrimonio y la reglamentación de los poderes en la familia. Por tradición y sobre todo desde la Revolución Francesa, el estado se ha arrogado un derecho de observación y de intervención en la esfera familiar convirtiéndose en protector de sus miembros contra el poder arbitrario del pater familias. Ha transmutado el matrimonio en un acto de derecho civil, productor de efectos jurídicos sobre las personas y sobre los bienes. Tiende a limitar el poder paterno en todos los países, a rebajar la mayoría de edad, a definir los derechos del niño e incluso, en caso de peligro, a retirar a éste de la tutela de sus padres. Desde la emergencia de nuevos valores, su gran preocupación estriba en asegurar la igualdad real del hombre y de la mujer en el seno de la pareja así como la de los hijos legítimos y de los hijos naturales. De ahora en adelante, la autoridad es compartida y la noción de cabeza de familia ha desaparecido. El divorcio se ha vuelto más fácil, lo que, con toda evidencia, correspondía a la evolución de las costumbres que aquél ha precipitado.
Por último, algunos estados europeos tratan de dar un estatuto a los concubinos otorgándoles los mismos derechos materiales y sociales que a las personas casadas sin astringirles a los mismos deberes (ayuda, fidelidad). Particularmente típica es a este respecto la reivindicación de un reconocimiento de los “matrimonios homosexuales” con eventual posibilidad de adoptar hijos. En Dinamarca, fueron autorizados en octubre de 1989. En otros países (Países Bajos, Suecia, Noruega, Francia, República Checa) tienden a seguir esta tendencia. Por poco que esta evolución jurídica se acompañe de ventajas fiscales y sociales para los concubinos – presuntamente necesitados de protección – la institución del matrimonio queda seriamente dañada y, por repercusión, lo está también la natalidad ya que las uniones de hecho son menos fecundas que las uniones legítimas.
En el ámbito fiscal es donde, sobre todo, las políticas gubernamentales perjudican la nupcialidad y la fecundidad. Por regla general, los impuestos indirectos, aquellos que pesan sobre el consumo, son desfavorables a las familias numerosas como también lo es la tasación de las viviendas cuando se basa en las superficies ocupadas. En cuanto a la fiscalidad directa, aquella que pesa sobre el capital y los ingresos, tiene efectos contradictorios en función de la elección de la unidad impositiva y del cálculo de las exoneraciones de base: en principio, es más ventajoso para una pareja ser gravada de manera conjunta que por separado pero a condición de que su límite impositivo sea netamente más elevado que el del contribuyente aislado. En Francia, por ejemplo, el límite máximo de la ventaja fiscal de la que, hasta 1996, se beneficiaban los concubinos con hijos ha bastado para hacer progresar en 30.000 el número anual de matrimonios. En cuanto a la política social y más particularmente a la política de la vivienda, tiene efectos no despreciables sobre la constitución y dimensión de la familia: vivienda pequeña, familia pequeña. Por regla general, la política familiar que era prioritaria en los años de la posguerra y ello no sin segundas intenciones fatalistas al menos en Francia, se ha transmutado progresivamente a partir de 1970 en política social de redistribución de los ingresos: el afán de “compensación horizontal” (entre familias en función de su tamaño) ha cedido el paso al de “compensación vertical” (en función de los ingresos). En Francia, por ejemplo, ya sólo se conceden la mayoría de las prestaciones por falta probada de recursos; y algunas primas – particularmente el subsidio de padre o madre aislados – destinadas en principio a las personas desamparadas se han convertido en unas prestaciones de conveniencia que tienen efectos perversos sobre la nupcialidad (E. Sullerot, 1994).
Por último, el envejecimiento de las poblaciones europeas que conlleva el del cuerpo electoral ha tenido el ineludible efecto de dar prioridad a la tercera edad en las preocupaciones gubernamentales en detrimento de los jóvenes adultos, cuya entrada en la vida activa no es facilitada ni mucho menos. En Francia, por ejemplo, donde los jubilados, que sólo contribuyen en un 10% al presupuesto de sanidad, absorben un 50%.
Se puede generalizar estos desarrollos sobre las cripto-políticas evocando las nociones de “entorno social” (J.D. Lecaillon, 1992) y de “señal política”: la percepción por familias de las buenas o malas disposiciones del gobierno hacia ellas tiene efectos psicológicos que probablemente superan los efectos materiales de las medidas adoptadas. Y esto vale para el conjunto de las políticas de población.

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